Desapropriação - O que é?

A desapropriação nada mais é do que o procedimento pelo qual o Poder Público, de modo compulsório, transfere para si a propriedade pertencente a terceiro, por razões de utilidade pública ou interesse social. Em regra, a desapropriação se consuma mediante pagamento de indenização prévia e justa. 

Segundo o jurista José dos Santos Carvalho Filho[1], “a transferência do bem é o objetivo da desapropriação: O bem é retirado da esfera jurídica do proprietário e ingressa no acervo estatal.”

Demonstrada a existência de utilidade pública ou interesse social, mediante o cumprimento dos requisitos dispostos na Constituição Federal e na legislação infraconstitucional, o Poder Público pode, mediante procedimento de direito público, retirar a propriedade de modo compulsório pertencente ao particular e integrá-la ao acervo estatal.

O que pode ser desapropriado?

É comum associarmos o processo desapropriatório sempre à transferência de imóveis, sejam urbanos ou rurais. Entretanto, por estar associada ao perfil do próprio direito de propriedade[2], tudo aquilo que possa ser objeto de propriedade ou dotado de valoração patrimonial pode ser desapropriado, o que inclui coisas corpóreas e incorpóreas, bens móveis ou imóveis. Assim é a redação do artigo 2º, do Decreto-Lei que dispõe sobre desapropriações, afirmando que todos os bens poderão ser desapropriados.

 

Na célebre lição de José dos Santos Carvalho Filho[3], além dos bens móveis e imóveis, até mesmo ações, cotas ou direitos relativos ao capital de pessoas jurídicas são desapropriáveis.

Como fica o direito à propriedade?

A noção de direito de propriedade sempre teve sua importância histórica. Não por acaso, figura no artigo 2º, da Declaração de direitos do homem e do cidadão, de 1789, como um direito natural e imprescritível do homem. A Constituição Federal do Brasil, de 1988, não poderia ser diferente e inseriu o direito à propriedade logo no caput do artigo 5º, no mesmo rol de outras garantias basilares, como a vida, liberdade e igualdade.

No artigo 1.231, do Código Civil, é possível extrair atributos relevantes do direito à propriedade, tais como seu caráter pleno e exclusivo, cabendo ao proprietário utilizar o bem como bem lhe aprouver, ressalvadas limitações no interesse da coletividade; e pertencer de modo único e exclusivo a quem figura como proprietário, ainda que seja uma determinada coletividade.

Cabe ao proprietário, ainda, usar, gozar e dispor da coisa, além de ter garantido seu direito de reavê-la do poder de quem a possua injustamente, conforme previsto no artigo 1.238 do Código Civil.

Sendo assim, surge o questionamento: mesmo diante do pleno e exclusivo direito à propriedade, caberia ao Poder Público transferir para si por meio da desapropriação?

Embora não se discuta a importância do direito à propriedade, também é certo que deve ser respeitada a sua função social, o que também constitui uma garantia prevista no artigo 5º, XXIII e artigo 170, III, ambos da Constituição Federal. Mais adiante, o Poder Público possui atribuição de ordenar o plano de desenvolvimento da cidade de forma a garantir o bem-estar de seus habitantes. Sendo assim, ao desapropriar determinado imóvel por utilidade pública ou interesse social, desde que cumpridos os requisitos legais, o Poder Público nada mais faz do que cumprir a função social de modo a atender as expectativas da coletividade em detrimento do interesse individual do então proprietário. É o que determina o artigo 182, caput e §2º, da Constituição Federal. 

Não se afasta, portanto, o direito de propriedade do particular; mas apenas o relativiza visando o interesse da coletividade, em atenção ao princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.

Desapropriação indireta. O que é?

No âmbito judicial, cabe ao Poder Público ingressar com a ação de desapropriação em face do proprietário do imóvel, acompanhada da oferta do preço e da publicação do decreto de desapropriação, conforme artigo 13, do Decreto-Lei de desapropriações. A ação judicial prosseguirá visando a desapropriação do imóvel e de modo a assegurar a indenização justa, prévia e em dinheiro ao particular.

Alguns casos, entretanto, o Poder Público toma para si de modo compulsório a propriedade privada sem o devido processo legal, que é a desapropriação. Surge, assim, a necessidade do particular ingressar com uma ação judicial em face do Poder Público para ser indenizado em decorrência do apossamento. À esta ação dá-se o nome de desapropriação indireta.

A tomada da propriedade sem o devido processo legal e sem o pagamento da indenização pelo Poder Público é ilegal:

 

“Já se tornou comum o Poder Público apossar-se da propriedade privada, notadamente, para as obras de alargamento de vias públicas, aproveitando-se dos recuos obrigatórios existentes, quando a possibilidade de resistência de seus proprietários é mínima por não trazer tantos transtornos.”[4]

Sendo assim, por meio de advogado, deve a parte ingressar com a ação denominada desapropriação indireta visando afastar a ilegalidade cometida pelo Poder Público e reivindicar sua indenização.

Desapropriação por utilidade pública

A Constituição Federal, em seu artigo 5º, XXIV, define as principais modalidades de desapropriação, quais sejam, por utilidade pública ou interesse social.

 Utilidade pública nada mais é do que a realização de ato que visa atender o interesse geral e coletivo. O procedimento desapropriatório, seja judicial ou amigável, exige ato administrativo prévio que o declare como sendo de utilidade pública. Embora a lei de desapropriações, em seu artigo 6º, exija a necessidade declaração de utilidade pública, não há definição quanto ao seu conteúdo. Entretanto, a declaração de utilidade pública que desapropria determinada propriedade deve conter a descrição pormenorizada do bem, indicação da norma legal que se enquadra a desapropriação e a destinação a ser dada ao bem desapropriado. A falta de algum dos requisitos pode conduzir à invalidade do ato expropriatório pelo Poder Judiciário ou pela própria Administração Pública.

Desapropriação por interesse social

Além da desapropriação por utilidade pública, o Poder Público também pode ser valer do procedimento expropriatório por interesse social. Seu intuito é promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem estar social, conforme predispõe o artigo 147 da Constituição Federal.

Os casos de interesse social estão elencados no artigo 2º, da Lei nº 4.132/62, sendo os mais comuns a manutenção de posseiros em terrenos urbanos que tenham construído sua habitação, formando núcleos de mais de 10 (dez) famílias, com a tolerância expressa ou tácita do proprietário; e a construção de casas populares.

Indenização e pagamento

A desapropriação, embora seja prerrogativa do Poder Público e desde que cumpridos os requisitos legais, também garante ao particular o direito a ser indenizado. O artigo 5º, XXIV, da Constituição Federal, ressalta que a indenização deve ser prévia, justa e em dinheiro. A mesma redação é reproduzida no artigo 184 da Constituição Federal e artigo 32, do Decreto-Lei nº 3.365/41.

Portanto, a indenização deve ser prévia pois o valor deve ser pago antes da desapropriação; justa pois deve abranger o valor real de mercado da propriedade a ser desapropriada; e em dinheiro visando recompor o patrimônio do particular permitindo-o a aquisição de nova propriedade, com as mesmas características.

No ato de interposição da ação judicial de desapropriação, deve o Poder Público ofertar o valor correspondente à indenização, mediante depósito judicial. Caso não o faça, deve o particular ingressar com a ação judicial em face do Poder Público denominada desapropriação indireta visando o recebimento da importância devida.

Proferida a decisão final, não mais sujeita a recursos, a Constituição Federal, em seu artigo 100, caput, prevê que o pagamento por parte do Poder Público deverá ser feito mediante precatório, forma de pagamento utilizada pelo Poder Público para saldar seus débitos mediante ordem cronológica e dotação orçamentária.

Entretanto, como o pagamento por meio de precatório não obedece os requisitos da indenização prévia, pois não pago antes; justa, pois não permite a recomposição do patrimônio do particular após o ato desapropriatório, criando tão somente uma expectativa de direito por prazo indefinido; e em dinheiro, na medida em que o precatório é uma ordem de pagamento conforme a dotação orçamentária, a jurisprudência tem abrandado a aplicação e permitindo o pagamento de imediato da indenização, logo após o trânsito em julgado.

No âmbito do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, existem casos defendidos pela banca de advogados SOUSA ADVOCACIA em que houve a condenação do Poder Público ao pagamento de imediato, inclusive mediante penhora, afastando a aplicação do precatório (Agravo Regimental: 201590830750. Relator: Dr. Sérgio Mendonça de Araújo. Data: 13/07/2015). A mesma circunstância também já foi reconhecida no âmbito do Superior Tribunal de Justiça (AREsp: 605647/GO) e Supremo Tribunal Federal (Ag no RE: 871.442/GO).

A decisão definitiva envolvendo a forma de pagamento de indenização em decorrência de desapropriação será tomada pelo Supremo Tribunal Federal, no Recurso Extraordinário nº 922.144/MG, de relatoria do Min. Roberto Barroso, em que houve o reconhecimento da repercussão geral da questão constitucional suscitada.

Desapropriação para fins de reforma agrária

A desapropriação para fins de reforma agrária é uma prerrogativa do Poder Público que tem por finalidade a reorganização da estrutura fundiária com o objetivo de promover uma distribuição mais justa das terras.

A Constituição Federal prevê em seu art. 184 que a desapropriação para fins de reforma agrária só pode atingir o imóvel rural que não esteja cumprindo a função social, ou seja, quando não há utilização adequada dos recursos naturais disponíveis, não preservação do meio ambiente, inobservância das disposições que regulam as relações de trabalho e o não aproveitamento racional e adequado. Não é passível de desapropriação para fins de reforma agrária a pequena propriedade (área compreendida entre 1 e 4 módulos fiscais) e a média propriedade (área superior a 4 e até 15 módulos fiscais), a menos que o proprietário possua outro imóvel rural.

 A indenização devida pelo imóvel desapropriado é pago em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até 20 anos. Esse lapso temporal decorre do entendimento que não é cabível pagamento imediato de indenização por imóvel que não esteja cumprindo a função social. Entretanto, em casos de benfeitorias úteis e necessárias, ou seja, os custos gerados com o propósito de conservação ou melhoria, são indenizáveis em dinheiro.

Referências bibliográficas

[1] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 21. ed. rev. e atual. Rio de

Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 760.

[2] BEZNOS, Clovis. Aspectos jurídicos da indenização na desapropriação. Belo Horizonte: Fórum,

2006. p. 33.

[3] Op cit. p. 778/779.

[4] HARADA, Kiyoshi. Desapropriação. São Paulo: Atlas, 2005, p. 187.

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